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中国会计报-规范会计处理 确保PPP项目 有序发展


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财政部日前发布政府和社会资本合作(PPP)项目合同社会资本方会计处理11个实施问答和3个应用案例,在PPP项目净入库数呈现稳定增长势头的同时,规范项目会计处理,确保PPP项目规范有序发展。

明确模糊性概念

在北京国家会计学院教授崔志娟看来,此次发布的实施问答和应用案例,主要为了执行落实好《企业会计准则解释第14号》(下称《14号解释》),解答实务中PPP项目社会资本方会计核算的重点问题。

上述实施问答和应用案例对于PPP项目中的部分关键概念作出明确界定,如“合同约定的运营期间”“控制”“管制”“重大剩余权益”等。

“对上述名词进行范围界定,在实务过程中非常有必要。”崔志娟举例说,规范的PPP项目合同应当同时符合下列特征:一是社会资本方在合同约定的运营期间内代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务,二是社会资本方在合同约定的期间内就其提供的公共产品和服务获得补偿。

其中,对“合同约定的运营期间”“社会资本方代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务”“社会资本方就其提供的公共产品和服务获得补偿”等概念的理解,直接影响PPP项目合同是否符合“双特征”。

《14号解释》自2021年1月1日施行以来,社会资本方的会计人员进行相关处理时遇到了会计准则适用的边界问题。比如,在某个PPP项目的服务中,如果主要部分由政府控制,那么小部分不由政府控制的服务该如何进行会计处理,困扰着会计人员。

在7163银河董事长金永祥看来,PPP会计准则刚推出,遇到边界模糊的问题很正常。实施问答和应用案例解答了社会资本方会计人员的困惑,为PPP项目会计工作指明方向,减少会计人员的工作量和社会资本方对会计处理的干预,进而达到避免合规性风险,以及由于对《14号解释》的不同理解导致的在监管时产生纠纷等问题。

强化实操应用

对模糊概念的界定,其目的是服务于实务操作。实施问答对一些实务应用方面的问题进行了明确。这部分内容有的来自于政府方PPP核算应用指南,如“双控制”环节的应用;有的是企业的特殊事项,如集团合并报表。

“这些具体规定解决了我国PPP实践场景的会计核算,便于企业对于资产权属进行识别判断,防止出现‘孤儿资产’问题。”崔志娟举例说,如“双控制”环节应用部分,本身是政府方会计核算研究的一个难点。为了方便具体实操人员理解并运用,“双控制”的分类和表述只能采用列举方式,指导会计人员把握资产是否被政府方控制。

“需要注意的是,因为我国实施的PPP项目类型较广,均规范在一个会计准则里,因而,资产识别和确认显得更加重要。”崔志娟说,我国采用国际上的“双控”标准来区分资产权属,这在会计政策上是新的处理方式。从“双控”角度识别资产属性,避免过去一刀切将其作为政府方“固定资产”的情况。

除实施问答外,此次财政部发布的3个应用案例,分别针对无形资产模式、金融资产模式和混合模式,从案例本身来看应属于核算的示例形式,并非是一个PPP项目全流程的核算案例。

这3个案例的共同点是根据合同履约义务确定建造阶段和运营阶段企业的会计处理,主要是涉及资产的确认和收入确认问题,还增加了大修的核算。在实际应用中,会给企业方一些更加明确的核算指导建议。

实际工作中,社会资本方在会计核算上往往存在一定的困惑。如,PPP项目初始投资为无形资产后,其更新改造投入如何处理?到底什么情况下确认无形资产,什么情况确认金融资产,怎么基于国家政策和合同来判断履约义务?什么时间点确认收入,收入到底在何时实现等?这些问题都会影响到社会资本方的会计核算。

分析其成因,崔志娟介绍,这是由于PPP在我国的推广存在3个重要的变化:一是新修订预算法所体现预算体制改革变化,二是社会资本方回报机制的变化,三是PPP作为政府投融资管理的常态机制要纳入政府方核算。这样,社会资本方的核算需要跟政府方核算在履约合同的同一事项核算方面呈“镜像关系”,在非同一事项核算方面要体现整体一致性。

“此次发布的应用案例应当说部分解决了实践中的一些问题,还有一些如BOO(建设—拥有—运营)、TOO(转让—拥有—运营)项目核算问题,PPP系统性的会计核算问题等,还有待进一步考虑。”崔志娟认为,未来对PPP项目会计处理问题将会进行更深层次的解释。

提升PPP项目合规性

规范有序是PPP项目今后发展的主要基调。

全国PPP综合信息平台管理库项目半年报中的核心数据显示,PPP市场规模稳中有增,开工建设项目投资额显著增长;新入库“两新一重”项目投资占九成。PPP市场继续呈现恢复性增长态势。

“国家‘十四五’规划明确提出继续应用PPP模式。财政部PPP项目库的数据在持续增长。国家发改委发言人日前又一次提出大力发展PPP以稳定经济增长。PPP在我国作为国家长期政策选项是非常明确的。”金永祥表示,“十四五”期间,我国将实施碳达峰碳中和、推进乡村振兴等战略,资金需求将超过100万亿元,离不开社会资本的参与。

“《14号解释》的出台以及这次实施问答和应用案例的发布,都是PPP政策完善的重要组成部分,理顺了PPP的会计处理,更重要的是发出了政府对PPP重视的信号。”金永祥说。

崔志娟认为,此次针对企业方的会计处理细节方面的内容,在规范和指导社会资本方的会计核算,建立与政府会计核算“镜像关系”的体系,发挥PPP合同的会计监督作用等方面意义重大。

会计是对经济业务事项的反映。会计对PPP合同的反映通过财务信息对外公开,可以反映PPP项目合同的经济事项,促进合同签约的规范性。

“未来,PPP项目应当在合规合法、责任义务明晰、权限划分得当、回报机制合理等方面发力,特别是要融合财务核算、税务筹划、项目管理等业务知识,做好事前谋划,防范项目履约风险。”崔志娟说。

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