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中国财经报-PPP模式助力文旅产业提质增效


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不久前,文化和旅游部、国家开发银行等7家单位联合公布了全国文化和旅游投融资项目遴选结果。遴选结果包括320个项目,总投资6194.1亿元,拟融资2325.4亿元,其中PPP项目20个,总投资额354.1亿元,占项目总量的6%。

据了解,文化和旅游部、财政部分别于2018年4月、2018年11月发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,鼓励社会资本以PPP模式投资文旅项目。

财政部PPP中心主任焦小平表示,作为公共服务领域的体制机制创新,PPP模式可以实现政府少花钱、多办事、办好事的目标,有助于文旅产业提质增效、高质量发展。

PPP模式助力文旅产业优势显著

除了能够撬动社会资本参与公共基础设施建设之外,PPP模式的优势还在于能够以竞争性的方式引入更为专业的项目运营方,从而在改变财政资金投入方式的同时,为公共基础设施项目的运营带来创新式的改变。这一点,在文化、旅游领域的PPP项目上体现得尤为明显。

“过去几年,我国很多城市建设了大剧院、体育场馆、图书馆等文化设施以及旅游设施,投资虽大但效果有限,有些甚至成为地方政府的负担。”北京7163银河总经理金永祥认为,其主要原因在于,地方文化和旅游管理、运营专业人才不足,资金不足,难以满足市民及行业发展需求。而文旅产业引入PPP模式,地方政府可以在其人才和资金不足的情况下,在全国甚至世界范围内选择高水平的专业团队来发展当地的文化产业和旅游业,由此实现地方政府和社会资本双赢――社会资本可以获得发展机会、赚取利润,地方政府可以快速引入高素质专业人才,借助外力提高当地居民的文化生活水平,同时增加就业,改善营商环境。

中国城市规划设计研究院高级城市规划师周建明表示,PPP模式适合既有公共产品属性又有市场盈利需求的行业领域。2001年以来,我国文化和旅游消费需求持续稳定增长。国内旅游人数年均增长率达12%,2019年达60.1亿人次;2019年我国文化产业增加值为4.43万亿元,文化消费综合指数持续增长。基于文旅行业自身的属性,采用PPP模式具有较大的优势和潜力。

北京市惠诚律师所执行主任薛起堂表示,文旅类项目的重点是运营,需要专业的运营团队。无论是运营体育馆、大剧院还是全域旅游项目,只有把项目运营好才能有收益,才能更好地为人们提供服务。如唐山大剧院项目,在采用PPP模式前处于亏损状态,而在引进专业的运营公司运营后,项目开始扭亏为盈。同时,文旅类PPP项目具有提升基础设施建设、带动经济增长、促进就业等诸多优势。以全域旅游为例,文旅类PPP项目在对景区进行建设的同时,为方便游客还需要对区域内的基础设施进行建设及修复。此外,通过旅游项目的宣传带来消费人群、吸引企业投资,不仅能促进当地就业、带动经济增长,还能助力乡村振兴。如绵竹市全域旅游一期PPP项目就发挥了上述示范作用。

“在文化和旅游行业引入PPP模式,能够充分发挥市场配置资源的决定性作用,创新基础设施或基本公共服务(产品)多元供给方式。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩认为,政府与社会资本合作就是本着“风险共担,盈利共享”契约精神,给予社会资本一定期限的回报率,由其完成基础设施或基本公共服务(产品)有效供给,政府不再“包打天下”。如在影院剧院建设、送戏下乡、乡村振兴、全域旅游等领域,PPP模式发展潜力巨大。

文旅产业PPP项目如何提质增效

如何使文化旅游产业通过PPP模式提质增效,真正做到少花钱、多办事、办好事?

薛起堂认为,实施文旅类PPP项目需要注意以下问题:一是在政府与社会资本合作时,要注重企业的运营能力,因为文旅类项目的关键在于运营;二是应允许社会资本组成联合体,因为文旅类PPP项目内容复杂、投资过大,需要社会资本具备多方面的能力,单一的社会资本方可能无法完成;三是要约定社会资本需提供一定的公益服务,文旅项目运营的最终目的在于服务于广大人民群众,不能只追求运营收入而忽略公益特点。

“要加强文旅产业PPP项目的全生命周期监管,制定科学合理的绩效评价标准,按效付费,更好地实现物有所值。”财政部、国家发改委PPP专家,北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为,在实施具体的文旅类PPP项目时,应设定绩效目标,通过日常的绩效运行,监控保障项目绩效目标如期实现,及时纠正运营管理过程中出现的问题与偏差。PPP项目绩效评价通常以年度为单位进行,要以日常绩效监控为基础,通过科学合理的评价指标体系,客观公正地评价PPP项目管理、产出、效果和可持续性等情况,并按效付费。

上海交通大学PPP研究中心主任胡昊建议,各地启动一批优质文化类PPP项目,着重培育文化领域的专业运营商,形成一批有实力的文化企业和上市公司,不断提高文化产品和服务的供给质量和效率。政府应加强顶层设计和系统规划,推动形成一批可复制、可推广的成功案例,发挥示范带动作用,以示范项目引领带动行业发展;构建行业自律机制,加强“两评一案”、入库审核等关键节点的审核;政府要转变文化产品的供给方式,减少直接建设、直接管理,更多通过以PPP模式购买服务或者补贴运营的市场方式供给。

文化和旅游部产业发展司副司长马峰则强调,推进文旅类PPP项目要坚持规范运作,守住底线。要注重因地制宜,量力而行,不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益,严格入库审核把关,坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。社会资本要严格遵守有关要求,充分做好项目的可行性论证,设计出良好的运作模式,提高项目可持续性。

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