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中国财经报-天津地铁“生”地铁——全国首例地铁存量PPP项目“探路”


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从1月24日零时起,神铁二号线(天津)轨道交通运营有限公司、天津三号线轨道交通运营有限公司两家项目公司正式担负天津地铁2、3号线的运营工作。至此,国内首例地铁存量PPP项目正式完成。

天津市交通运输委员会轨道交通处处长訾建峰表示,经测算,该项目直接盘活的地铁存量资产超过150亿元,这些资金将作为新建地铁项目的财政资金来源,从而缓解市政府和轨道集团的资金压力,同时也能发挥杠杆作用撬动更大规模的社会资本。

业内人士称,地铁存量PPP项目通过引入社会资本的管理理念和管理技术,将进一步推进天津轨道集团企业化改革,推进天津地铁行业管理机制体制的优化。这一全国首例地铁存量PPP项目,既能为基础设施建设再融资,也能化解债务、提高管理效率,并为全国其他城市地铁建设积累经验。

采用TOT(转让-运营-移交)模式

天津市轨道交通集团PPP项目工作小组主要成员徐志超在接受记者采访时表示,天津地铁采用TOT模式,融资只是子目标,更主要是通过引入优质社会资本形成有序竞争机制,提高建设运营水平,进而推进整体体制机制的优化。通过政府方与社会资本方间的有效融合,充分发现、挖掘、实现项目价值。

记者了解到,天津市地铁2、3号线全长合计60.7公里。地铁2号线始建于2006年,于2014年全线试运营,资产评估价值140.36亿元,较账面原始价值140.05亿元增值0.31亿元。该地铁建设时采用“财政资金+融资”的方式,然而和新建线路PPP项目不同,2号线作为存量项目重新进入市场进行再融资时,已经没有了施工阶段的利润吸引,这在很大程度上会降低社会资本投标的热情。

訾建峰在接受记者采访时表示,PPP项目快速发展阶段,项目方对施工利润的追求是其参与PPP项目的一个重要考虑因素。新建PPP项目周期一般在3—5年,项目方可以在较快时间内得到现金流,相比后期运营管理,更能得到社会资本的青睐。而存量项目没有这些优势,天津地铁项目采用了TOT(转让-运营-移交)模式,通过股权转让的方式引入社会资本后,保证社会资本有充足的运营管理权限。

北京大岳咨询公司是该模式的主要设计方,公司总监何涛在接受记者采访时表示,该项目主要采用A、B包拆分模式,其中A部分资产由轨道交通集团所属市地铁集团保留,B部分资产由PPP项目公司持有,政府方持有地铁2、3号线项目总资产51%的所有权,也就是将总资产的49%用于盘活。

目前地铁2、3号线评估值合计约313亿元,其中把49%(即153亿元)进行盘活,项目公司为法人负责制,社会资本方任总经理兼法人。经过招投标,最终中国交通建设股份有限公司成为社会资本的主要运营管理方。

地铁存量PPP项目多处创新

2017年3月,天津市提出“要运用市场化思维经营城市。对于现有建成的地铁项目,可以拿出来搞PPP,引进社会资本。”从当初动议到成功实施,天津地铁存量PPP项目建设历时近3年多。

“地铁存量PPP项目实施起来困难重重,方方面面都要考虑周全。从另外一个角度说,这个项目有多处创新。”何涛表示。

对于新建PPP项目融资,金融机构大多有相关经验,比较容易实施。而对于存量PPP项目融资,大多数金融机构是首次接触。存量项目的交易方式包括经营权转让、股权转让和资产转让。天津地铁在项目设计时主要考虑5方面因素用以确定交易方式:市委市政府的要求、社会资本的参与意愿、PPP相关政策、债权人对既有债务的处置意见、全生命周期财政补贴。

为此,天津地铁存量PPP项目多次组织金融机构对接存量项目融资问题。对于存量资产的产权转让,一方面要取得原债权人的同意,一方面又要充分沟通金融机构以获得后期融资的支持。为了防止出现问题,该项目对潜在社会资本进行了数百次市场测试及沟通接洽。

訾建峰告诉记者,天津地铁存量PPP项目首先是引入优质的社会资本,打破天津市原本轨道集团一家运营的局面,从而实现有序竞争的态势,有对比、有竞争地提升公共服务水平。通过全周期的绩效考核,倒逼运营企业考虑服务质量和运营成本的平衡,提升项目整体效率。

还有一个难点是更新改造投资的设计。存量地铁项目由于已经运营了5年或10年,工程和设备存在老化或已经进入更新周期,在确定更新改造金额时需考虑以前年度的运营质量和更新情况。

2019年3月,实施机构委托咨询公司邀请了西安、大连、北京、广州、上海等外地地铁运营专家对项目的更新改造和追加投资情况进行评审,根据最终的评审建议和意见确定各年的更新改造和追加投资金额。同时,针对车辆追加投资、安防安检等部分设计了调节机制,防止“包干”形式带来的投资风险。

何涛介绍,税务筹划也是必须考虑的问题。在AB分包及资产重组时,将涉及增值税、印花税、契税、企业所得税、土地增值税等。由于地铁项目体量大,在进行资产转移时,将形成大量的税费。在AB分包、资产评估及动产和不动产资产划分时应充分考虑各个环节需要交纳的税费,进行税务筹划。

“不动产转移时的税率高于动产转移的税率,应尽量考虑不动产的部分为政府持有。资产评估时应尽量考虑评估值与账面值持平,避免增值部分交纳税费。”何涛说。

还有一个问题就是人员安置。根据规定,国有资产进行转让前须落实经职工代表大会通过的职工安置方案。

何涛介绍,天津地铁存量项目采用PPP模式后,坚持“人随资产走”及职工自愿选择的原则。引入社会资本后,由项目公司完成职工安置。项目公司签订《职工接收协议》,全员接收运营职工,并保证3年内工资待遇不能降低。

“天津模式”能否在全国复制?

记者获悉,天津目前正在运营的地铁线路包括1、2、3、5、6、9号线;新建地铁线包括4、8、7、11号线采用PPP模式实施,10号线采用政府投资模式。

按照天津市的规划,天津已完成社会资本采购的地铁4、7、8、11号线新建PPP项目,涉及总投资约1000亿元。对于动辄上百亿元的轨道交通项目,财政资金的保障只能是杯水车薪。

根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》要求,除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外,项目总投资中财政资金投入不得低于40%。而存量地铁PPP项目的盘活资金可以作为新建地铁的资本金,能在一定程度上减轻财政压力。

訾建峰表示,地铁项目采用PPP模式主要是为了“引智、引资”。“引智”是引进社会资本先进的经营和管理理念,提升企业经营和管理整体水平;“引资”是盘活资金,有利于解决天津市在轨道交通建设方面的资金问题。

为盘活存量项目,天津市也曾提出“拿出100公里既有线,引进社会资本”的要求,同时要求市发改委、市财政局和市交委等部门,创新投融资渠道,引进社会资本,积极推进资产证券化、PPP等方式。

事实上,对于轨道交通基础设施的发展,在城市经济进入高质量发展阶段后,单纯依靠政府单方面的资金投入,已经很难满足日益增长的轨道交通建设需求。

天津模式未来能否在全国复制?何涛认为,天津模式对全国轨道交通存量PPP项目的推广具有良好的示范效果,随着天津盘活存量、撬动新线、整体推进格局的形成,预计未来通过盘活存量资产,引进投资主体,拓宽融资渠道,将成为解决地方政府融资难题的关键。

据记者了解,在该项目操作结束之后,多个地方政府轨道交通部门前来天津考察学习,并表达了借鉴天津做法盘活本地地铁项目存量的意愿。

记者点评

地铁“生”地铁的启示

  
作为全国首例完整的地铁存量PPP项目,天津地铁2、3号线存量PPP项目的完成备受全国地铁行业及PPP领域关注。

天津地铁采用PPP模式中的TOT模式(即转让—运营—移交),引进具有先进运营管理经验的社会资本,创新体制机制,盘活地铁存量资产,为政府置换出更多资金。在多线并举格局下,天津地铁本着建运协同、提效促改的发展思路,与社会资本深度融合、互补,实现项目价值,推进天津轨道交通的可持续发展。实践证明,存量项目PPP是优化城市交通运营格局,打通新建线和既有线路的重要开关。

从另外角度来看,存量项目PPP不应仅被理解为一种投融资模式,它是融资、提效、促改的利剑,是全面推进轨道交通建设、运营水平,促进机制体制改革的引擎。

当前,在积极财政政策背景下,政府不仅要落实好“过紧日子”的要求,还要保持适度的支出强度,这意味着2021年积极财政政策的提质增效将更多体现在盘活存量资产上。

在财政资金缺口不断增大的背景下,一些地方政府已经开始探索项目资金的增量获取路径,其中重要的切入口就是存量项目PPP的变现创新。天津地铁存量项目PPP的成功实施带来了有益的启示。

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